Concepto y fundamento de las normas penales en blanco

diciembre 2, 2011

Entiendo por «norma penal en blanco», aquella cuyo supuesto de hecho viene consignado en una norma de carácter no penal.

– Definición de norma penal en blanco: demasiado estricta o amplia

Comparada con las otras definiciones de norma penal en blanco que se dan en la doctrina, la definición aquí propuesta puede considerarse demasiado estricta o demasiado amplia.

+ Definición demasiado estricta de norma penal en blanco

Demasiado estricta, en cuanto a que algunos consideran también como norma penal en blanco aquella en la que el supuesto de hecho se consigna en otro precepto contenido en la misma ley penal. Un ejemplo de ello sería el art. 306 (falsificación de documentos privados) que se remite a las modalidades de acción descritas en el art. 302 (falsificación de documentos públicos).

+ Definición demasiado amplia

Demasiado amplia, en cuanto que para otros sólo es norma penal en blanco aquélla en la que el supuesto de hecho se determina por una autoridad de categoría inferior, a la que dicta la norma penal? Ejemplo de ello serían los arts. 238 y 342, cuyos supuestos de hecho se determinan por órdenes del Gobierno o por formalidades prescritas en los Reglamentos, respectivamente.

En contra de la primera postura, me parece que la primera inclusión en la norma penal en blanco de aquellos casos en los que el supuesto de hecho se consigna en otra norma de carácter penal da excesiva amplitud al concepto de norma penal en blanco y hace casi imposible distinguirla de las normas penales incompletas o de aquellas normas penales completas en las que supuesto de hecho y consecuencia jurídica vienen consignados en distintos artículos del Código. Como ya se ha dicho, se trata, en estos casos, de un simple procedimiento de técnica legislativa, sin mayores razones sustanciales.

Más importantes razones esgrimen los que consideran que la norma penal en blanco sólo es aquella cuyo presupuesto se determina por una autoridad de categoría inferior a la que ha dictado la norma penal. Aquí ya no se trataría de una mera cuestión de técnica legislativa, sino de un problema de competencia: sólo lo dictado por una autoridad administrativa en virtud de una concesión o autorización del legislador puede constituir el supuesto de hecho de una norma penal en blanco. El legislador no tiene necesidad de pedir o auto concederse autorización para legislar. En los casos en los que el legislador mismo rellene el supuesto de hecho, bien por una ley penal o extrapenal, no existe norma penal en blanco.

En mi opinión, esta última concepción tampoco desentraña la naturaleza de la norma penal en blanco. Si existe alguna razón por la que el legislador no consigna el supuesto de hecho de una norma penal dentro de la misma norma penal, ésta no es otra que la siguiente: la conducta que constituye el supuesto de hecho de la norma penal en blanco está estrechamente relacionada con otras ramas del ordenamiento jurídico, de finalidades y alcances diferentes a los de la norma penal.

La regulación de determinadas actividades peligrosas para la sanidad de un país, su orden económico, etc. Por sólo citar los sectores en los que se da más frecuentemente este tipo de técnica legislativa-, está fuertemente condicionada por las circunstancias histórico- sociales concretas. La actividad legislativa en estos sectores es incesante: a una ley sigue otra que poco después la modifica, un reglamento que la desarrolla, etcétera. Si se incluyeran estas conductas que forman el supuesto de hecho de la norma penal en la redacción de la norma penal misma, habría que estar continuamente reformando ésta, so pena de quedar prácticamente sin aplicación. Para evitar este deterioro legislativo de la norma penal, surge la norma penal en blanco. Ésta existe independientemente de que el acto a través del que se consigna el supuesto de hecho tenga origen legislativo o proceda de una autoridad administrativa. Esto es accesorio. Es más, el que un tal supuesto de hecho se determine por una ley o por un reglamento es, muchas veces, accidental. Un claro ejemplo de ello se da en el art. 339, que castiga «al que practicare o hiciere practicar la inhumación contraviniendo lo dispuesto por las leyes o reglamentos respecto al tiempo, sitio y demás formalidades prescritas para las inhumaciones». El hecho de que una vez sea una ley la que determine el supuesto de hecho -principalmente la ley de Registro Civil de 1957, art. 82 y SS.- y otra un reglamento -el de la policía sanitaria y mortuoria» no debe llevar a negar el carácter de norma penal en blanco de este precepto, cuando la regulación del supuesto de hecho se encuentre en una ley, o a afirmarlo, sólo cuando se dé una infracción reglamentaria.

En lo que sí hay acuerdo es en que en la norma penal en blanco, una vez completada, es tan norma penal como cualquier otra1% Desde un punto de vista meramente estructural, la norma penal en blanco no plantea, por consiguiente, especiales dificultades. El supuesto de hecho consignado en la norma extrapenal pertenece a la norma penal, integrándola o completándola. Pero materialmente el uso o abuso de este procedimiento técnico legislativo dificulta extraordinariamente la labor del penalista, no solo porque se ve remitido a ámbitos jurídicos que le son desconocidos, o que, por lo menos, no conoce tanto como el penal propiamente dicho, sino también porque el distinto alcance y contenido de la norma penal respecto de las demás normas jurídicas producen una discordancia entre las propias normas penales, que no ayuda en absoluto a la certeza y seguridad jurídicas. Por otra parte, la norma penal en blanco supone, muchas veces, una infracción del principio de legalidad y del de la división de poderes estatales que le sirve de base, al permitir que el carácter delictivo de una conducta pueda ser determinado por una autoridad que, constitucionalmente, no está legitimada para ello. En el Código Penal existen algunos ejemplos que demuestran lo dicho.

El artículo 520 del Código Penal dispone: «El quebrado que fuese declarado en insolvencia fraudulenta, con arreglo al Código de Comercio, será castigado con la pena de presidio mayor». A través de esta remisión al Código de Comercio, se introduce toda una definición jurídica mercantil en el ámbito del derecho penal, que distorsiona la regulación penal de esta materia. En mi libro El delito de alzamiento de bienes me he ocupado detenidamente de las consecuencias negativas de esta remisión. Resumiré ahora, lo más brevemente posible, lo que expuse allí con más detalles.

Como es sabido, en el artículo 519 del Código Penal se castiga al «que se alzare con sus bienes en perjuicio de sus acreedores» y en el art. 890 del Código de Comercio, al que se remite el artículo 520 del Código Penal, se considera como uno de los supuestos de la quiebra fraudulenta que el quebrado se haya alzado «con todo o parte de sus bienes». Un mismo supuesto, el alzamiento de bienes, puede subsumirse, por tanto, en dos preceptos penales distintos. La cuestión en sí, no tendría mayor importancia y todo lo más que habría que criticar es la falta de coordinación legislativa, si no fuera por las consecuencias de esta falta de coordinación. A causa de ella, el comerciante que se alce con sus bienes puede ser castigado con la pena de presidio menor, si se le aplica el artículo 519, o con la de presidio mayor, si se le aplica el art. 520. La elección entre una u otra posibilidad es una cuestión puramente aleatoria que, cuanto más, depende de algo tan ajeno a la regulación penal y a la culpabilidad del alzado como el que haya habido o no un juicio previo universal de ejecución de los bienes. De este dato depende, pues, en definitiva, que alguien pueda ser castigado con una pena que oscila entre los seis meses y un día y los seis años (presidio menor) o con otra que oscila entre los seis años y un día y los doce años (presidio mayor). Esta consecuencia es tanto más criticable cuanto no se dan en esta materia las razones político criminales y técnicas antes apuntadas que, en cierto modo, justifican el empleo de la norma penal en blanco. Las normas civiles o mercantiles que regulan la insolvencia no son, desde luego, tan movibles como las administrativas que se refieren a la sanidad pública o a la economía.

Gravemente peligrosa para la seguridad jurídica y para la vigencia del principio de legalidad en una materia políticamente tan importante como el ejercicio de los derechos democráticos es otra norma penal en blanco, el art. 166, lo, del Código Penal. En este precepto se dice que no son reuniones o manifestaciones pacíficas: «Las que se celebren con infracción de las disposiciones de policía establecidas con carácter general en el lugar en que la reunión o manifestación tenga efecto». De este modo, queda al criterio de la Administración la determinación de la licitud o ilicitud del ejercicio de un derecho tan fundamental como es el de reunión, reconocido incluso en el art. 16 del Fuero de los Españoles. Todavía podría salvarse el espacio excesivamente amplio concedido a la Administración en este precepto, si se exigiera, como hace un siglo pedía Groizard la existencia de una norma general que determinara previamente el ámbito de prohibición. El texto -decía Groizard – no les da (a las autoridades políticas y administrativas) facultad en ningún caso para impedir una reunión, dictando para ello disposiciones especiales de policía. No; las disposiciones de que habla para que la reunión pierda el carácter de pacífica, han de ser anteriores a la misma reunión, han de tener carácter general o permanente: han de ser, en una palabra, verdaderos actos de legislación, inspirados en ideas generales no ejecutadas, para impedir o para incriminar ningún hecho actual.».

Desgraciadamente, no existe, según indica Rodricuedze Vesa, en nuestro ordenamiento jurídico, una norma general de esta índole y es una desgracia, porque lo que sí existe es una jurisprudencia constante que considera, en contra de la interpretación más elemental, que la falta de autorización administrativa concreta para celebrar cualquier tipo de reunión convierte a ésta automáticamente en una reunión ilegal.

No me voy a ocupar ahora de la posible solución a estos problemas; lo único que me interesa es poner de relieve el peligro que encierra el empleo de la norma penal en blanco. En principio, el derecho penal debe crear los presupuestos de sus normas de un modo autónomo y en lo posible sin remisiones expresas a otras ramas de ordenamiento jurídico. Sólo cuando existan razones técnicas y político criminales muy precisas y evidentes puede recurrirse a este procedimiento. Pero aun en este caso debe procederse con sumo cuidado. La determinación del supuesto de hecho por normas de carácter no penal puede producir las discordancias y confusiones a las que se ha hecho anteriormente referencia; pero lo verdaderamente peligroso para la seguridad jurídica y para las garantías de los ciudadanos frente al poder punitivo estatal es que se conceda a la autoridad política o administrativa, a través de la remisión a las órdenes o reglamentos que se hacen en las normas penales en blanco, la facultad de determinar el ámbito de prohibición penal. Para evitar estos peligros, dice Jescheck, deberían determinarse, con suficiente claridad, en la misma norma penal, los presupuestos de la punibilidad y la extensión de la pena’. A ello habría que añadir, en todo caso, una limitación de las excesivas atribuciones que en nuestro ordenamiento jurídico tiene el Poder Ejecutivo y un control, judicial y legislativo, fuerte de ese poder que, en ningún caso, debería ser competente para determinar el supuesto de hecho ni, desde luego, la consecuencia jurídica de una norma penal.